ACM: Veel signalen die wijzen op verboden gedrag in zorg-ICT markt

De Autoriteit Consument en Markt (ACM) heeft een eerste concept versie van een rapport gepubliceerd waarin talloze voorbeelden staan van mogelijk verboden gedrag dat is aangetroffen in de markt voor zorg-ICT. De ACM heeft naar eigen zeggen vele gesprekken gevoerd voor de conceptleidraad en verschillende signalen ontvangen. Deze geven aanleiding een onderzoek te starten naar de vraag of er sprake is van een overtreding van de mededingingsregels. Maar hoe en wanneer de ACM verder doorpakt met specifiek onderzoek naar de praktijken van bepaalde leveranciers - en mogelijk boetes oplegt - is nu nog niet bekend. "Gegevensuitwisseling in de Nederlandse zorg blijft achter", zegt Martijn Snoep, bestuursvoorzitter van de ACM.

De Autoriteit geeft in ieder geval prioriteit aan gedragingen die data-uitwisseling onredelijk kunnen verhinderen. De ACM roept partijen nu op om met concrete signalen naar voren te komen over gedragingen die de goede werking van zorg-ICT-markten verhinderen.

Een EPD-leverancier heeft de publicatie van een eerdere "marktverkenning" die de ACM door adviesbureau KPMG had laten maken eerder dit jaar tevergeefs proberen tegen te houden. Het College van Beroep verwierp die eis. Er was al eerder een uitspraak van de rechtbank in Rotterdam geweest (eind vorig jaar) waarin de EPD-maker aan het kortste eind trok. De EPD-leverancier was boos is over het “groot aantal feitelijke onjuistheden en onjuiste kwalificaties” in de marktverkenning die de ACM wilde publiceren. Het concept-rapport dat nu is gepubliceerd noemt geen namen van leveranciers, maar de voorbeelden die worden genoemd kunnen alleen betrekking hebben op een handvol makers van zorg-software.

Markten mogen niet worden gemanipuleerd

Martijn Snoep, bestuursvoorzitter van de ACM: "Gegevensuitwisseling in de Nederlandse zorg blijft achter. Zorginstellingen zijn sterk afhankelijk van ICT om goede zorg te verlenen aan patiënten. Een goedwerkende zorg-ICT-markt is daarom van groot belang voor de kwaliteit, betaalbaarheid en toegankelijkheid van de zorg, nu en in de toekomst. Er is vaak maar een beperkt aantal ICT-leveranciers. We zien ook dat overstappen voor zorginstellingen erg moeilijk en duur is. Maar ICT-leveranciers mogen markten niet afsluiten. Dat beperkt efficiënte gegevensuitwisseling en leidt tot hogere prijzen, minder kwaliteit van zorg en minder innovatie."

Volgens de ACM zijn zorgaanbieders vaak sterk afhankelijk van hun zorg-ICT-leverancier. Overstappen naar een andere leverancier is moeilijk, bijvoorbeeld omdat er veel is geïnvesteerd in het systeem en het gekoppeld is met vele andere systemen. Of omdat het overzetten van de gegevens een probleem is. Deze afhankelijkheid kan leiden tot een leveranciersklem (vendor lock-in). Als de leverancier daarvan misbruik maakt, is dat in strijd met de Mededingingswet.

Wat staat er in de leidraad ICT in de zorg?

De leidraad verduidelijkt en concretiseert de mededingingsregels voor zorg-ICT-markten. In de leidraad staan ook beschrijvingen welke gedragingen verboden zijn. Machtsmisbruik kan bijvoorbeeld bestaan uit het moeilijk maken van het koppelen van systemen van verschillende leveranciers, het opleggen van onredelijke (contract)voorwaarden, of het vragen van niet-transparante of excessieve prijzen.

ICT-leveranciers en zorgaanbieders kunnen hun gedrag aan de leidraad toetsen en zo nodig aanpassen. Zorgaanbieders kunnen volgens de ACM meer tegenwicht bieden aan de sterke positie van ICT-leveranciers. Ze kunnen hun kennis, ervaring en inkooppositie bundelen door betere samenwerking. De leidraad beschrijft de mogelijkheden voor samenwerking binnen de mededingingsregels. Afspraken tussen marktpartijen over technische oplossingen, eenheid van taal en standaarden bevorderen de interoperabiliteit van zorg-ICT-systemen en digitale gegevensuitwisseling. Dat is toegestaan en wordt aangemoedigd om de zorg ICT-markt beter te laten werken.

Veel voorbeelden van misbruik

De leidraad bevat een groot aantal concrete voorbeelden van geconstateerde gedragingen die misbruik kunnen opleveren en die voor de ACM aanleiding kunnen zijn voor onderzoek. De ACM tilt zwaar aan zorg-ICT-leveranciers werken met eigen koppelingen die niet gebaseerd zijn op in de zorg-ICT algemeen geaccepteerde (internationale) informatiestandaarden. Een afnemer is daarmee volgens de ACM feitelijk afhankelijk van zijn zorg-ICT-leverancier om koppelingen te realiseren tussen ICT- systemen binnen zijn zorginstelling, met andere zorg-ICT-systemen van derde aanbieders of met applicaties of functionaliteiten aangeboden door derde ICT-leveranciers. De leverancier heeft immer de rechten heeft op de geleverde programmatuur. Door andere aanbieders ontwikkelde producten, applicaties of bepaalde functionaliteiten die wél gebaseerd zijn op algemeen geaccepteerde informatiestandaarden, zijn met die programmatuur dan ook niet operabel. Interoperabiliteit wordt hierdoor direct en in sterke mate beperkt.

Koppelverkoop mag niet

Verboden gedragingen, waaronder misbruik door een zorg-ICT-leverancier met een economische machtspositie, kunnen ook bestaan uit koppelverkoop. Koppelverkoop is het door de zorg-ICT- leverancier afhankelijk stellen van de levering van door hem aangeboden producten en diensten van de afname van andere producten en diensten.

De leverancier bundelt zijn eigen product dan met producten op andere markten of geeft zijn product zo vorm dat de aansluiting met de eigen producten verbetert (strategisch productontwerp) en die met de producten van concurrenten verslechtert (self preferencing). Een zorg-ICT-leverancier kan bijvoorbeeld een eigen, nieuw product beter integreren met het eigen, bestaande systeem dan concurrerende producten van derde aanbieders, waardoor het eigen, nieuwe product – ook bij een op zichzelf beschouwd slechtere kwaliteit – gekozen wordt door bestaande afnemers.

Misbruik maken van machtspositie

Zorg-ICT-leveranciers met een economische machtspositie (die zijn er volgens de ACM kennelijk) kunnen daarvan misbruik maken door niet-transparante prijzen of excessieve prijzen te hanteren. De tarieven voor afnemers dienen voldoende transparant te zijn, wat vaak niet het geval is. De zorg-ICT-leverancier moet een afnemer inzicht kunnen geven in hoe de tarieven voor de te leveren producen en diensten eruitziet en is opgebouwd, bijvoorbeeld door het overleggen van algemene prijslijsten.

Ook moet de zorg-ICT-leverancier in het contract voldoende duidelijk zijn over (nog) te betalen vergoedingen voor (nog) te leveren producten en hoe deze berekend worden. Een afnemer kan daardoor de te betalen vergoedingen beter beoordelen naar de mate van redelijkheid. Daarbij komt dat onverwachte, plotselinge prijsstijgingen of kostenposten problematisch zijn voor de bedrijfsvoering van afnemers, en ongebruikelijk in goedwerkende markten volgens de ACM.

Inkoopmacht bundelen toegestaan

Het kan voor zorginstellingen volgens de ACM ingewikkeld zijn om gezamenlijk te onderhandelen, bijvoorbeeld vanwege geheimhoudingsverklaringen, verschillen in contractstermijnen en/of in het loopjaar binnen de eigen contractstermijn. Deze belemmeringen kunnen mogelijk deels worden weggenomen door een brancheorganisatie, koepelorganisatie of andere partij de gezamenlijke onderhandeling te laten uitvoeren, of hierover te laten adviseren.

Zorg-ICT-leveranciers met een economische machtspositie mogen het van de ACM niet onmogelijk maken voor afnemers om gezamenlijk te contracteren. Zij mogen zonder objectieve rechtvaardigingen niet weigeren om te onderhandelen en contracteren met meerdere zorgorganisaties gezamenlijk, bijvoorbeeld ziekenhuizen, zorgverzekeraars, consortia, dan wel inkoop- en koepelorganisaties, samenwerkingsregio’s of samenwerkingsverbanden. Het is aan de zorg-ICT-leverancier om deze objectieve rechtvaardigingen aan te tonen.